关键词：农民增收  财政支农政策  现实优化

　　Understand central File No.1: Reality that peasants raise an increase of policy 
of supporting agriculture with the finance is optimized

　　Liao Hong feng　　DuChangle 

　　(School of Business Admininistion Zhongnan University of Economics &law Wuhan 430060)

　　Abstre: Increasing peasant income concerns the overall situation, of great significance,
 a present urgent task, it is a long-range objective in the future. This text analyse in
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　　Keyword: Peasants increase income　　Policy that support agriculture in finance 
　　Reality　　optimizing

　　“农民不富，中国不富”。千方百计促进农民增收，不仅是加快农业和农村发展的必然要求，而且是保持国民经济持续快速协调健康发展的必然要求，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，是维护社会稳定和国家长治久安的必然要求。农民增收离不开公共财政的支持，建立公共财政必将对农民增收起到积极的影响,解决农民增收问题必须建立完善的公共财政体制。

　　一、公共财政支出在农民增收中的作用

　　公共财政通过提供农村公共产品来改善农民的生产、生活和外部环境条件，有利于农业生产和增加农民利益，从而直接或间接地增加农民收入。按公共财政体制的要求增加农业支出，发挥其导向作用、乘数效应、“发动器”作用，促进农民收入增加。　　

　　1、导向作用。(1)有利于集中更多的财力，支持农业基础设施建设，发展农村公益性事业，为农民增收创造物质基础。公共财政资金是国家通过税收形式无偿分配的集中性资金，它可以对那些社会效益好、经济效益差的农业公共性投资项目给予重点支持。它不再对农业竞争性领域安排支出，而主要弥补市场失效，提供为农业农村发展所需的公共产品和准公共产品，这就有可能在支持农业基础设施建设，发展农村公益性事业以及支持农产品加工、储藏、运输、销售，支持农民技术培训，提高农业竞争力等方面加大支出力度，从而有助于改善农民的生产生活条件，有助于改善农民市场交易的外部条件，有助于提高农民的科技文化素质，为农民增收创造物质基础。(2)有利于推动农业产业结构的战略性调整，促进农村剩余劳动力的转移。公共财政的非赢利性为国家对农业实施有效的宏观调控，创造条件促进农村各种资源在农业内部各行业之间和城乡之间合理流动和配置提供了制度保证，有利于稳定提高农民收入水平。公共财政可以扶持发展以农产品加工和农村服务业为重点的第二、三产业，大力扶持劳动密集型的中小企业，以吸纳较多的农村剩余劳动力；可以通过积极扶持乡镇企业，帮助乡镇企业实现二次创业，使乡镇企业成为农村剩余劳动力转移的主渠道；可以通过清理，取消对民工就业的不合理限制和乱收费，为农民进城务工经商提供方便；公共财政还可以利用税收优惠、减免政策，积极稳妥地推进农村城镇化，促进农村劳动力向非农产业转移。(3)有利于调整财政分配关系，实现农民增收的目标。市场经济条件下的国民收入初次分配侧重于效率，而再分配侧重于公平。公共财政是国民收入再分配的重要内容，它体现服务主体平等的原则。对农民而言，农业财政支出是宏观分配中国民收入对农业的净流入，增加公共财政中的农业支出就意味着直接增加了国家对农业和农村的投入。因此，公共财政能够调节不同利益群体的分配关系，调节农业生产者与消费者、农民与城市居民之间的利益关系，缩小或者防止扩大差距，保障农民收入的稳定增长。

　　2、乘数效应。财政投入属于一种基础性投入，很大程度上能够决定和吸引其他经营性投入的多少和效益。乘数效应作用一方面是指财政投入过程中吸引金融资金和民间资金投入；另一方面是指财政投入的项目直接或间接地增加农民收入，并通过农民消费刺激需求，从而获得良好的经济效益和社会效益。徐详临教授在《三农问题论剑》中举例说：比如，政府有500亿元财政支出，运用这笔资金作为向农村投资的贷款贴息，以年利5%计算，可带动10000亿元的资金投向农村，对农村改变落后面貌起到的作用是不言而喻的。假设其中的40%转化为农民的劳务收入，就会有1亿的农村劳动力一年增加4000元的货币收入。不仅农村和农民从这10000亿元的农村投资中获益，随着农民消费流动城里人从中所获利益比农村人还要大，所产生的投资乘数效应至少要达到30000亿元，政府也会在社会财富的增长中，获得比500亿元贴息多得多的财政收入。虽然这只是一个假设模型，但财政收入的乘数效应是存在的。 

　　3、“发动器”作用。我国农业自发投资能力较弱，一是因为农业本身是一个相对弱势产业，自我积累能力较差；二是因为国家过去长期采用牺牲农业支持工业的发展模式，农业积累少；三是因为我国农业是一个回报率较低，风险却相对较高的产业，对民间资本缺乏吸引力。农业自发投资能力弱造成了农业投资乏力，反过来又促成了农业落后的局面，形成了恶性循环，阻碍了农业走上可持续发展道路。实现农业可持续发展需要外部力量的介入，财政投入是一个重要的外部作用因素。实践证明财政对农业投资的效果十分明显，以农业基本建设投资为例，根据农业部信息中心（1998）的计算表明，农业基本建设投资与农业增加值和粮食产量的增加密切相关，1980—1997年间，每增加1亿元农业基建投资，可增加农业增加值38亿元，增加粮食产量39万吨。 

　　根据朱刚、张元红、张军等同志对1991—1995年中国财政支农支出与农业增长之间的关系进行的实证分析(表)表明，财政（地方，占全部财政支农的绝大部分）投入对农业增长的贡献十分明显，在我国这样的劳动力过剩经济中，财政支农投入所起的作用甚至高于劳动投入的积极贡献，考虑到播种面积的增长有限，财政投入对农业增长的意义就更为重要。 

　　注：财政农业投入A为全部地方财政农业支出，包括：支援农村生产支出，农林水气等事业费，支援不发达地区支出，农业基建（加上三西农业基建）支出，农业挖潜改造支出，农村科技三项费用，农业综合开发投入。财政农业投入B为投入A中扣除农林水气等事业费后的支出。

　　资料来源：财政部地方司：《地方财政统计资料》（1991-1995年）新华出版社出版；国家统计局：《中国农村统计年鉴》（历年），中国统计出版社

　　二、财政支农存在的问题

　　政府财政支农工作对于促进农业和农村经济发展，保证农民收入不断增长，历来起着积极和重要的作用。但是我国在财政支农中存在不小问题，重点不突出，手段不得力，效果不明显，严重影响农民收入的增加。

　　１、政府财政支农资金投入总量“不足性”。尽管“九五”时期政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与我国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。如果按ＷＴＯ协议计算口径，把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996—2000年，我国农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30%～50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%～20%。在ＷＴＯ规则允许的12种“绿箱”政策措施中，我国使用了6种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出在1996年—1998年计算基期内年均297亿元，占农业总产值的1.23%，与谈判允许的8.5%（1740亿元）相比，我国“黄箱”政策的支持空间还有1443亿元。  

　　２、政府支农资金投入结构存在诸多的“不合理性”。一是政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右，而用于建设性的支出比重不高。二是在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。1996—2000年，中央财政累计安排水利基础设施建设投入达1100多亿元，约占中央农业基本建设投入总量的70%。1996—2000年，中央财政共安排林业生态环境建设投资230亿元，占同期中央农业基本建设投资的14.3%。水利、林业生态等社会效益显著、受益对象不仅仅局限于农业，其投入长期以来一直统计在农业投入中，一定程度上夸大了政府农业投入的规模。三是在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高。1998年以来，政府支农业投入中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500—700亿元之间，占政府农业支持总量的30%以上。而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。 

　　３、政府财政支农资金管理体制不完善性，资金使用效果“不理想性”。一是财政支农投入高度依赖中央政府，中央政府和地方政府之间农业投入职责划分不清，地方政府对农业的投入严重不足。中央财政预算安排的财政农业支出约占整个农业财政支出的65%。地方财政尤其地（市）、县级以下财政大多为吃饭财政，自身财力连“吃饭”都不能保证，很难再向经济效益相对较低的农业追加投入。地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6%，1995年为7.9%，到2000年下降为6.6%。农业和农村经济发展既是中央政府的事权，也是地方政府的事权。什么项目应由中央政府投资，什么项目应由地方政府投资，对此没有明确的界定。这种体制增加了资金安排使用过程中的随意性，地方政府想方设法把支农职责压在中央一级。二是财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投入渠道较多，农业财政支出分部门管理。这种管理模式存在问题是，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，但由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。这种体制造成了政府各部门之间职责不清，政出多门，多头管理，力量分散，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。三是政府财政支农资金使用监督机制落后，资金使用效果差。目前，政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限，审批手续繁杂、程序较多。项目审批制度化、公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞，使得很多项目的实施效果较差。

　　三、财政支农政策现实优化的原则 

　　现行财政支农政策在支持范围、支持对象、支持力度上均难以适应现阶段农业发展的变化，不能满足社会主义市场经济条件下公共财政支农政策运作的要求，应进行有针对性的调整。财政支农政策现实优化应遵循以下基本原则：

　　1、公共性支出原则。随着公共财政支出框架的建立，财政支农政策也应坚持公共支出的原则，本着纠正，“越位”，弥补“缺位”的合理定位思路，财政支农范围要严格界定在非竞争领域，财政资金要退出农业的经营性、竞争性领域，使财政支持的重点切实转到农业的基础性、公益性和服务性领域上来。

　　2、市场导向原则。在财经支农政政策选择和实施过程中，要遵循市场经济的客观要求，合理有效地安排财政资金的投向和规模，从而促进各种资源的优化配置，提高农业经济发展的能力。 

　　3、财力集中的原则。针对现行财政支农政策导向不明确、支持项目多、资金散、效益差的状况，今后在财政支出分配上要坚持保证重点、压缩一般、集中财力、增大力度的原则，调整支出结构，形成支农资金合力，以发挥财政资金导向作用。

　　4、高效透明的原则。所谓高效，是指财政支农部门运作的高效，包括按照建立公共财政的要求，合理界定财政支农资金的支出范围；维护资金的规模效应，严禁零打碎敲和撒胡椒面；保证支农资金的及时到位及合理使用等。所谓透明，是指增强财政支农资金安排、使用过程的透明度，自觉接受专业审计和群众监督，杜绝违法乱纪现象。

　　5、符合WTO的原则。我国已经加入WTO，财政支农时，要充分考虑WTO的规则，充分使用“绿箱”政策，正确利用“黄箱”政策。

　　四、财政支农政策现实优化的措施

　　公共财政政策要以“多予、少取、放活”为指导思想，以农村经济发展动力，以农民增收为目标，通过财政支出和收入政策的选择运用，实现农村经济的快速发展，提高农民的收入。具体来说：

　　1、要努力增加对农业的投入，使国民收入分配关系向“三农”倾斜。我国的农村经济在历史的不同阶段为国民经济发展作出了重大贡献，但农民享受政府提供的公共服务远远少于城镇居民。农业是弱质产业，对农业进行支持和保护是政府的重要责任，也是符合国际惯例的。从一些工业化国家和地区的经验看，人均GDP达到1000美元之时，基本完成从掠夺农业向哺养农业转变。目前我国人均GDP已达到1000元，客观上要求从提取农业剩余转向保护支持农业，加大财政支持农业发展的力度。财政部门必须站在全局的高度，努力增加对农业的投入，让公共财政的“阳光”照耀到农村。 

　　2、调整国民收入分配结构和财政支出结构，大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重。在中国工业化、城市化进程加快，开放化程度不断提高的背景下，确保主要农产品供求的平衡，提高中国农业的国际竞争力，保护农业环境和资源，增加农民收入，缩小城乡差距，迫切需要建立既符合ＷＴＯ规则要求，又符合中国国情的对农业和农民的支持与保护政策体系。完善国家对农业和农民的支持与保护体系的总体思路是：进一步调整国民收入分结构和财政支出结构，努力增加政府财政支农资金投入总量；按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向，大幅度增加农民直接可以收益的资金投入比重；改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。（1）财政支农政策要向初级生产要素倾斜，主要向农村基础教育倾斜，向农民提供物美价廉的基础教育是对“三农”最大、最有价值的支持。一是教育能有效地打破贫穷的循环。现今农村劳动力市场的趋势显示，农民教育水平直接影响收入的多寡。根据国家统计局2000年的资料，一名农民的教育水平每增加一年，其转到非农就业后，平均可为家庭每年增加198元收入。但是目前我国用于教育的开支，只占本地生产总值的2.3%，还不如低收入国家平均的3.3%（世界银行2001），农村教育的普及与质量严重不足。二是农业和农村劳动力具有资产专用性特征。资产专用性是指某类资产或生产要素只能专用于某一类用途或产品生产。在完全市场竞争假设中，所有生产要素可以在各产业间自由流动。这样通过价格机制合理配置资源，因此具有专用性的资产将阻遏市场机制作用的发挥。由于我国农民具有文化科技素质低、生产技术落后、资金不足的专用性，造成他们在农村产业转换和升级过程中无所适从。因此，这也要求政府主导为农民提供必要的转产转业培训、技术培训和职业就业教育，以提高劳动者素质。近期来看，要推进农村税费改革，保证农村教育工作的正常运转；长期来看，要实施真正意义上的九年义务教育，建立完善的农村人力资本市场，加快开发与利用农村人力资源的衍生工具创新。 (2)继续加大农业基本建设投资力度。与中央财力增长相适应，应逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源，确保中央农业基建投资保持在较高水平。(3)建立对农民收入的直接补贴制度。一是逐步将主要农产品市场风险基金(如粮食风险基金)转为对农民的收入的直接补贴。二是在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。三是逐步将一部分农
产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴。

　　3、整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制。应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。合理划分中央和地方政府财政在农业和农村发展中的事权。在投资责任方面，总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理。凡属地方项目或中央补助投资的地方性项目，其投资、建设、管理和职责完全下放给地方；属于中央项目的，其投资、建设和管理均由中央政府或有关部门负责，也可通过某种方式委托地方建设或管理。建立规范的政府财政支农资金管理制度，包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程管理的规范化。

　　4、要积极探索增加农业支农投入的新形式。一要完善贴息制度、配套投人机制和以奖代补办法，通过有效的贴息方式增加农业政策信贷资金投入，把国家继续实行的积极财政政策和适度的货币政策用活用好；二要通过制定较优惠的农业投资政策，调动和引导各投资主体增加农业投入，加大农业利用外资、股份集资和行业内部融资的力度；三要探索农业资源开发和资本营运的有效形式，支持工商业投资农业项目，逐步建立多渠道的农业投入体系。力争在2001年至2010年，使财政支农支出比重达到18%的水平；四是改革财政支农方式，实现宏观目标与农民收入的有效结合。统计资料显示，“九五”期间，国家财政用于农业的直接和间接支出达到8000多亿元，农民直接得益的主要是支援农村生产支出、农业综合开发支出、扶贫支出、农村灾害和社会救济支出，约2200亿元，仅占农业总支出的1／4。2001年中央财政安排的天然林保护工程资金达102亿元，退耕还林资金41亿元，这些财政支出直接用于林业工人和农民，他们从财政专项资金中直接得到上百亿元的补助，调动了护林、还林(草)、造林的积极性，还保证了他们的基本收入稳定。2001年我国政府决定大幅度增加农业税灾歉减免补助资金，显著提高中央财政的补助比例，减轻农民的税收负担和地方财政的压力。总结推广天然林保护、农业税灾歉减免等财政专项资金使用经验，改革完善财政支农方式，实现宏观目标与农民收入的有效结合，尽可能使农民从财政支出中获得直接收益，总结推广天然林保护、农业税灾歉减免等财政专项资金使用经验，将财政支出直接转化为广大农民的收入是将来财政支农的方向。 

　　5、加强对财政支农资金的监督管理。(1)加强地方人大和上级财政部门对支农资金的投入及管理的监督与审查。根据<<农业法>>加大地方财政用于农业的支出的预算，建立完善的预算执行监督机制，确保财政支农资金的增长幅度和合理使用。为避免地方和基层财政部门挤占、截留、挪用项目资金，财政部门应积极完善逐级拨款制度，加强对下级财政部门资金的审计和监督，确保项目资金及时足额到位。(2) 改革和完善立项及资金分配方法。立项时要引进竞争机制，财政部门应主动积极参与项目的立项评估工作，对所支持的项目实行公共竞争招标，择优进行扶持。在招标时，规定项目的技术含量和其他与可持续农业有关的技术经济指标。在资金分配方面，采取资金分配与项目效益及资金管理情况挂钩的办法，资金拨付一律以政府批准的建设规划为依据，按照有关的验收办法兑现找补。(3)建立健全项目执行及资金使用的激励、奖惩及风险机制。对执行情况良好的单位给与奖励，反之，进行惩罚。建立被投资项目单位承担投资风险的约束机制，通过签订项目责任合同，使项目建设单位承担建设风险并按建设质量给与奖惩。

　　主要参考文献：

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　　2、张悦玲,张晓光. 我国现阶段财政支持农业发展的政策取向[J].农业经济问题,2001(10)

　　3、侯石安.中国农业发展比较优势与财政投入政策选择[J].中南财经政法大学学报,2002(4)

　　4、王国华,李克强.农村公共产品供给与农民收入问题研究[J].财政研究,2003(1)

　　5、刘运峰.农民增收过程中的政府行为[J].财政研究,2003(2)

　　6、廖红丰.论农村市场化与增加农民收入[J].农业经济,2003(12)

　　7、廖红丰.制度创新与农民增收的路径选择[J].新疆农垦经济,2004(1)

　　（中南财经政法大学工商学院，湖北 武汉 430060）